回顧過去針對塑料制品的管制條例，可以發現《意見》中的部分條款并非首次提出，“禁塑令”更多的是對先前禁令內容的細化，加強其執行力度。比如，針對不可降解塑料袋使用的條例。早在2007年12月31日，國務院就下發了《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》，要求從2008年6月1日起，在全國范圍內禁止使用厚度小于0.025毫米的超薄塑料袋，并實行塑料袋有償使用制度。《意見》中則要求“全國禁止生產銷售厚度小于0.025毫米的超薄購物塑料袋”，“2021年1月1日起，直轄市、省會城市、計劃單列市建成區的商場、超市、藥店、書店等場所，以及餐飲打包外賣服務和各類展會活動，禁止使用不可降解塑料袋，集貿市場規范和限制使用不可降解塑料”。經過對比，可以發現“限塑令”主要采取了對塑料袋征稅、有償使用塑料袋等較溫和且可選擇的方式執行，本質上是把成本轉嫁到消費者，而“禁塑令”則不同，其適用的范圍更廣、程度更深，通過禁止生產、銷售、使用等方式對傳統塑料禁用。

針對發泡塑料餐具的禁令也是一波三折。早在1995年5月，一次性發泡塑料餐具就被禁止在鐵路站車使用。1999年1月，原國家經貿委頒布實施《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄》要求在2000年年底以前在全國范圍內淘汰因嚴重污染環境而被列為“落后產品”的發泡餐具。2005年和2011年，國家發改委在《產業結構調整指導目錄》中，又兩度將發泡餐具列入淘汰類產品名錄，禁止投資、進口、生產、銷售和使用。但由于具有保溫、耐壓、質量輕以及低價等特性，發泡餐具屢禁不止，仍然出現在大街小巷。2013年2月16日，國家發改委發布第21號令，對《產業結構調整指導目錄（2011年本）》進行局部調整。其中，本被列為淘汰類產品目錄的一次性發泡塑料餐具被調整至第二類限制類，再次允許生產、銷售和使用。2020年1月16日，國家發改委和生態環境部聯合發布的《意見》中提出，全國禁止生產和銷售一次性發泡塑料餐具。

《意見》的細化標準對特殊情況進行了考慮。在一次性塑料棉簽的禁用上，就充分考慮到醫療應用領域的特殊需求，對醫療器械類塑料棉簽進行豁免；同時，考慮到疫情防控、防汛救災的特殊需要，細化標準規定，在應對自然災害、事故災害、公共衛生和社會安全等重大突發公共事件期間，用于特定區域應急保障、物資配送、餐飲服務等的一次性塑料制品免于禁限使用，為特殊時期的特殊需要作出了靈活的政策安排。

2020年7月中旬，國家發改委再次聯合九部門印發《關于扎實推進塑料污染治理工作的通知》，表示要落實屬地管理責任。截至目前，全國陸續已有二十多個省市發布相應實施方案。

9月29日，上海出臺了《上海市關于進一步加強塑料污染治理的實施方案》，于10月1日起實施，要求至2020年年底全市范圍的商場、超市、藥店、書店等場所以及各類展會活動禁止使用一次性塑料購物袋，全市范圍的餐飲打包外賣服務禁止使用不可降解塑料購物袋，全市范圍內的集貿市場規范和限制使用一次性塑料購物袋。

北京在農貿市場、便利店、超市等商品零售場所，開展塑料袋專項整治行動。天津推動地方標準和綠色認證，著力加強重點塑料制品監督檢查。重慶建設“無廢城市”，推動綠色發展方式和生活方式，推進固廢源頭減量和資源化利用。四川充分考慮省內各地區和各行業的差異性，區分重點城市、地級以上城市和相關縣級城市，“分地區、分時間、分領域”提出了四川省塑料制品禁限目標。廣東制定《廣東省禁止、限制生產、銷售和使用的塑料制品目錄（2020年版）》，明確了相關禁限細化標準、區域范圍和時間節點。

“禁塑令”要順利施行，除了自上而下的監管，也需要商戶與普通用戶的自覺執行。然而，就當前的執行效果來看，距離設定的目標仍有較大差距。以塑料吸管為例，大街小巷的飲品店里塑料材質的吸管仍然隨處可見。據了解，部分門店現在已經擺放出紙質可降解吸管，但由于目前使用的紙質吸管經不起長時間的浸泡，使用體驗不佳，推廣受到局限。外賣配送作為餐飲行業塑料制品使用的重災區，部分商家也在考慮使用紙質餐盒及外包裝替代，紙制品相較于塑料制品在承重力、延展性及耐腐蝕性方面具有先天性的缺陷，因此紙制品只能短時內填補市場空缺，無法實現完全替代。

結合對現有產能的影響來看，塑料吸管在聚烯烴消費結構中的占比過小，而作為塑料制品消耗主力的快遞包裝等行業執行時間相對寬裕，短時對于聚烯烴市場的實際影響相對有限。

B 可降解塑料前景廣闊

《意見》就推廣應用替代產品和模式也進行了詳細闡釋，明確提出要推行綠色設計，提升塑料制品的安全性和回收利用性能。積極采用新型綠色環保功能材料，增加使用符合質量控制標準和用途管制要求的再生塑料，加強可循環、易回收、可降解替代材料和產品研發，降低應用成本，有效增加綠色產品供給。在“十四五”規劃指導和“限塑令”推動下，可降解和綠色環保將是塑料產業發展的重要方向。

圖為可降解塑料用途占比（%）

目前我國可降解塑料產能為71.5萬噸，位居世界第一，但國內市場需求量僅4.2萬噸。2019年，國內塑料制品產量8184萬噸，僅以薄膜中包裝膜的消費結構占比進行推算，預計20%的市場被可降解塑料替代，對應的市場規模超1600萬噸。隨著新材料的不斷研發，可降解塑料產量的增長空間廣闊。

根據中國輕工業聯合會發布的《可降解塑料制品的分類與標識規范指南》，可降解塑料，是指在自然界土壤、沙土、淡水環境、海水環境、特定條件如堆肥化條件或厭氧消化條件中，由自然界存在的微生物作用引起降解，并最終完全降解變成二氧化碳或/和甲烷、水及其所含元素的礦化無機鹽以及新的生物質的塑料。

平時所謂的環保可降解塑料，一般是指生物可降解塑料，分為生物基和化石基。雖然原料來源不同，但都是可被降解的。生物基的可降解塑料分為天然物成型或共混生成生物可降解塑料、微生物發酵合成生物可降解塑料和天然物化學合成生物可降解塑料。微生物發酵合成生物可降解塑料是由淀粉經微生物直接發酵而成的，目前主要是聚羥基脂肪酸酯類聚合物（PHAs），包括PHB、PHBV等。天然物化學合成生物可降解塑料是以植物資源為原料，發酵得到單體（乳酸等），經化學合成（直接聚合法或開環聚合法）制得的，包括聚乳酸（PLA）。化石基可降解塑料是指以石油資源為原料，通過單體合成得到的可降解塑料。包括脂肪族聚酯，如聚丁二酸丁二醇酯（PBS）、聚丁二酸-己二酸丁二醇酯（PBSA） 等；脂肪族-芳香族聚酯共聚物，如對苯二甲酸丁二醇酯的共聚物（PBAT）等。

表為部分可生物降解塑料主要應用領域

目前，可生物降解塑料中PLA和PBAT主要應用于日常塑料，符合現階段政策需要，市場認可度較高，最有希望大范圍替代現有不可降解塑料PE、PP，用于一次性塑料制品領域，但受制于投產成本較高，前期產能擴張較慢。截至2019年，全球PLA產能最大的Natureworks公司的可降解塑料產能為15萬噸，全球占有率為11.0%；全球PBAT產能最大的公司為BASF，目前產能為7.4萬噸。2019年我國可降解塑料的產能達到71.5萬噸，產能增速為9.66%。其中，淀粉基塑料產能達到23.3萬噸，PBSA？的產能共計9萬噸，PLA的產能共計8.5萬噸，PPC的產能共計8.1萬噸，PBS的產能共計5.5萬噸，PHA的產能共計5萬噸，PBAT的產能共計9萬噸。

圖為各類生物降解塑料的產能占比（%）

以塑料薄膜為例進行估算，2019年我國塑料薄膜的需求量為1542萬噸，以PBAT25%的滲透率計算，PBAT的市場成長空間達到385萬噸。我國PBAT材料行業企業集中度高，其中金發科技具備3萬噸PBAT，處于國內領先地位，金輝兆隆1.5萬噸，重慶鴻慶達1.5萬噸，其余產能較為分散。隨著最強“禁塑令”大限到來，多家企業積極布局替代產能。

其他可生物降解塑料，如PCL、PHA、PGA等現階段產能有限，且市場集中于附加值高的高端生物醫用材料領域，還無法與PLA和PBAT材料在替代通用塑料方面形成競爭。但是，這些具有獨特性能的可生物降解塑料的大規模產業化進程正在加速，預計未來具有廣闊的發展前景。

C 目前急需解決的問題

若政策實行徹底，非降解塑料留下的市場空缺將由紙制品和可降解塑料瓜分。短時內，紙漿企業憑借現有的技術迅速擴能生產將占得先機，隨著生物基及非生物基技術的更新迭代，產業鏈更加成熟，市場份額將向可降解塑料傾斜。目前來看，紙質包裝漏油等先天缺陷導致其不能完全替代現有塑料制品的功能，要增強可降解生物塑料的市場可接受度仍面臨以下幾個問題：

1.造價成本高。目前可降解塑料生產成本是傳統塑料的2—3倍，高成本、高價格阻礙了其大規模應用。隨著技術不斷進步，成本勢必會下行。然而，不可忽視的是，漫長的研發過程、高額的研發費用、難以攻克的技術瓶頸等一系列因素使可降解塑料真正實現物美價廉尚有一段距離。

2.非降解塑料禁而不絕，可降解塑料難扶正。回顧白色污染治理史，儼然是與塑料制品“斗智斗勇”的過程，年初《意見》所彰顯的治理決心是前所未有的，但考慮到非降解塑料在生活中使用范圍之廣、滲透程度之深，監管部門在“禁塑令”執行過程中鞭長莫及，且配套措施中欠缺強有力的懲治措施，作為盈利導向的商戶容易躲入“法無禁止即自由”的盾牌之下。

3.民眾環保意識的提升及習慣的改變需要過程。作為消費終端，民眾對于新型材料的接納意愿往往是產品順利投放的關鍵。提高民眾的環保意識不僅有利于加快可降解材料的市場化推廣，也能通過垃圾分類處理等其他環節提高塑料回收利用率，加速實現環境治理的目標。